Альманах
  Главная страница

 

Выпуск: N 3(27) , март 2005г

Соучаствующее управление

Михаил Сухарев

В первое время после падения диктатуры и установления демократии процветал клиентелизм – лидеры локальных организаций «меняли» голоса избирателей на материальную помощь сообществу – строительство общественных центров, обеспечение спортинвентарем и т.д. Второй уровень клиентелизма – посредничество с местным бизнес-сообществом в привлечении городских контрактов на строительство, транспорт, медицинское обслуживание. Созданная в 1981 г. Партия трудящихся дистанцировалась от централистской политики социал-демократов и организовалась вокруг «ядер» (nuclei) – небольших общин, школ, работников предприятий, которые собирались, принимали решения и избирали делегатов на зональные, муниципальные и районные конференции партии. Политика участия снизу доверху была принята, как основная. Однако, будучи практически применена после победы ПТ в ряде городов в 1982 и 1985 гг. оказалось, что лишь небольшая часть населения начала принимать участие в управлении

Автор: Михаил Сухарев

Выдержки из книги «Deepening Democracy: Institutional Innovations in Empowered Participatory Governance» / Углубление демократии: Институциональные инновации в полномочном соучаствующем управлении /

(стр. 3-9)

По мере того, как государство становится сложнее, а политики разных групп больше и разнороднее, институциональные формы либеральной демократии, развитые в девятнадцатом столетии – представительская демократия и технократическая бюрократия кажется все более и более непригодной для решения новых проблем, возникающих перед нами в двадцать первом столетии.

«Демократия», как форма организации государства, в более узком смысле ассоциируется с соревновательными выборами политических лидеров законодательных и исполнительных учреждений в рамках определенных территорий.

Однако во все большей степени механизм политического представительства кажется неэффективным в выполнении основной идеи демократической политики: содействовать активному вовлечению в политику граждан, формированию политического консенсуса через диалог, проектированию и исполнению общественных решений, на которой основывается продуктивная экономика и здоровое общество. В наиболее эгалитарном идеале, следует добиваться, чтобы каждый гражданин получал некоторые преимущества от национального богатства.

Правая часть политического спектра получает преимущества от этого очевидного спада в эффективности демократических институтов для усиления атаки на саму идею положительного конструктивного (affirmative) государства. Правые считают, что единственный способ, которым государство может играть соответствующую положительную роль, это максимально сократить область и глубину своего вмешательства. В дополнение к традиционному моральному противостоянию либертарианцев активному государству на почве того, что оно нарушает права собственности и автономию индивида, в настоящее время широко пропагандируется взгляд, что конструктивное государство просто становится слишком дорогим и неэффективным. Что преимущества, предоставляемые государством, это миф; цена государства - как в смысле ресурсов, прямо поглощаемых государством, так и в смысле косвенного отрицательного влияния на экономический рост и эффективность – реальна и возрастает. Вместо того, чтобы углублять демократический характер политики в ответ на эти проблемы, основной удар политической энергии в развивающихся индустриальных демократиях в последние годы наносился в направлении снижения роли политики вообще.

Лозунгами являются скорее дерегуляция, приватизация, сжатие социальных служб, нежели соучастие (participation), ответственность, более творческие и эффективные формы демократического государственного вмешательства.

Слоганом идут слова: «Государство – не решение, а проблема».

В прошлом левые политики в капиталистических демократических государствах энергично защищали конструктивное государство против этих аргументов. В его самой радикальной форме, революционные социалисты утверждали, что государственная собственность на основные средства производства, объединенная с централизованным государственным планированием, дают надежду на создание гуманного и равноправного общества. Но даже те левые, кто отклонил революционный вариант разрыва с капитализмом, настаивали, что активное государство необходимо, чтобы противодействовать негативным эффектам, которые постоянно создаются динамикой капиталистических экономик - бедности, безработице, росту неравенство, недостатку социальных услуг, таких, как обучение и здравоохранение.

В отсутствие такого регулирующего вмешательства государства, капиталистический рынок становится «дьявольской мельницей», согласно метафоре Карла Поланьи, которая разрушает общественные основы его собственного существования. Способность положительного государства к самозащите стала заметно более слабой в последние годы, и в силе своей риторики и в практической способности к политической мобилизации. Хотя левые не дошли до того, чтобы принять нерегулируемые рынки и минимальное государство, как нравственно желательные или экономически эффективные, намного менее очевидно, что учреждения, которые оно защищало в прошлом, могут достигнуть социальной справедливости и экономического благосостояния в настоящем.

Возможно, это размывание демократической витальности является неизбежным результатом сложности и размеров. Возможно, максимум, на что мы можем надеяться, это ограниченное влияние населения на работу правительства через регулярные, слабо конкурентные выборы. Возможно эра "положительного демократического государства" – государства, которое играет творческую и активную роль в решении проблем в ответ на запросы общества – закончилась, и отступление к приватизму и политической пассивности является неизбежной ценой "прогресса." Но, возможно, проблема в большей степени относится к специфической конструкцией институтов, чем с задачами, с которыми они столкнулись. Если это так, то фундаментальная возможность для левых состоит в том, чтобы начать создавать способные к преобразованиям, инновационные демократические стратегии, такие, которые могут продвинуть вперед наши традиционные ценности - эгалитарную социальную справедливость, свободу личности совмещенную с общественным управлением над коллективными решениями, общинность и сплоченность, и процветание личности на путях, которые позволяют они осуществить свой потенциал.

В этой книге исследуется ряд эмпирических ответов на этот вызов. Они представляют реальные эксперименты, проведенные в разных странах мира, по перепроектированию демократических учреждений, введению инноваций, которые выявляют энергию и влияние обычных людей, часто привлеченных из самых низких страт общества, в решение проблем, которые мучают их.

Ниже, мы кратко описываем четыре таких эксперимента:

• Советы общинного управления (Neighborhood governance councils) в Чикаго, обращенные к страхам и надеждам жителей старой части города Чикаго, которые заставили городскую бюрократию повернуться лицом и передать существенную часть управления охраной порядка и общественными школами.

• Планирование охраны природной среды (Habitat conservation planning) по Закону США об Охране Исчезающих видов. Закон уполномочивает заинтересованных (stakeholders) развивать инструменты управления, удовлетворяющие двусторонним императивам социального развития и защиты исчезающих видов.

• Совместный (participatory) бюджет в Порто Alegre, Бразилия позволяет резидентам из этого города участвовать непосредственно в формировании городского бюджета и таким образом использовать общественные деньги, ранее направляемые на дотации учреждениям, на оплату общественных благ типа мощения улиц и водопровода.

Реформы в Западной Бенгалии и Керале (Индия). Реформа создала два прямых и представительских демократических канала, которые передают существенные административные и финансовые права по развитию каждому жителю деревни.

Хотя эти четыре реформы и отличаются драматически в деталях своей конструкции, охватываемых проблем, объема, они все предназначены проложить пути, на которых обычные люди могут эффективно участвовать в разработке политик, от которых зависит их жизнь, и влиять на их реализацию. В силу присущих им общих особенностей, мы вызываем это семейство реформ полномочным соучаствующим управлением (ПСУ). Они названы «соучаствующими» потому, что они основаны на принятии окончательных решений на основе предпочтений и способностей обычных людей делать здравые правомочные решения на основе рассуждений и переговоров, поскольку они стремятся связать действие и обсуждение.

Исследование полномочного соучастия, как прогрессивной стратегии институциональных реформ, развивает схематическое и эмпирическое понимание демократической практики. Концептуально, ПСУ выдвигает на первый план значение соучастия, рассуждения и полномочности к пределам предусмотрительности и осуществимости.

Принятие соучаствующего народовластия всерьез бросает острый вызов его преимуществам и слабостям.

Мы также понимаем, что внести в текущие дебаты о делиберативной демократии исследование, сконцентрированное на эмпирике, означает парадоксальным образом расширить горизонты обсуждения и одновременно внести толику реализма.

Многое в этой работе было сфокусировано на концептуальных вопросах, поэтому оказалось невозможно оценить детали институционального конструирования, чтобы выявить их важность.

В противоположность, реформы большого и среднего масштаба, такие, как было отмечено выше, предоставляют массив реальных альтернативных политических и административных решений для углубления демократии.

Как мы увидим, многие из этих честолюбивых конструкций все еще не работоспособны, но могут превосходить обычные демократические учрежденческие формы во вполне практических целях увеличения отзывчивости и эффективности общественной власти, в то же самое время могут сделать ее более справедливой, участвующей, рассудительной и подотчетной.

Эти преимущества, однако, могут быть поставлены под сомнение такими потерями, как их пресловутая зависимость от устаревших политических и культурных условиях, тенденции неправомерно смешивать социальные и хозяйственные предпосылки, и слабое защита интересов меньшинства.

Мы начинаем краткий набросок четырех экспериментальных реформ. Каждая из них будет более широко исследована в следующих главах.

Затем мы извлекаем абстрактную модель Полномочного Соучаствующего Управления, в котором характерные особенности этих экспериментов оформляются в три центральных принципа и три институциональные конструкции проекта.

Следующая секция объясняет, почему, в принципе, такие меры произведут ряд желательных социальных эффектов.

Мы завершаем это введение повесткой дня списком вопросов к случаям фактически существующего ПСУ.

Четыре эксперимента по Полномочному Соучаствующему Управлению

Имеется две категории, на которые можно разделить исследованные случаи: реформы, направленные на исправление отдельных недостатков определенных структур управления, и реформы, направленные на то, чтобы изменить процесс демократического принятия решений в более широком смысле. /с. 6/

Специальные соседские советы в Чикаго, США

(Functionally Specific Neighborhood Councils in Chicago, USA)

В Чикаго 2,5 млн. жителей, существует значительная нищета и неравенство. В конце 80-х система общественных школ подверглась массированной критике со всех сторон – родителей, местных предпринимателей, представителей общин. Было сформировано движение, обладающее сильным голосом, и в 1988 году законодательное собрание Иллинойса приняло закон, децентрализующий управление школами и реализующий общественное соучастие в управлении. Управление было передано от централизованного городского комитета к отдельным школам. Для каждой из 560 школ (начальных – elementary) 8 классных и полных (high) 12 классных был сформирован Местный школьный совет (Local School Council).

Каждый совет включает шесть родителей, двух представителей коммуны, двух преподавателей и директора школы; члены совета (кроме директора) избираются каждые два года. В полных школах к этому добавляется неголосующий представитель от школьников.

Эти советы уполномочены, и требуются по закону, чтобы избрать директора, заключить с ним контракт, который они должны проверять и пересматривать каждые три года, разрабатывать годичный План развития школы, который касается штата, программ и инфраструктурных проблем, следить за выполнением этого плана, проверять школьный бюджет.

Этот наиболее демократичная система прямого управления школами в США сегодня.

Однако она быстро проявила свои недостатки. Хотя многие школы начали процветать за счет своих новых прав, другие страдали от недостатка способностей, знания, внутренних конфликтов и просто неудач.

В 1995 году правительство штата потребовало, чтобы каждый совет проходил трехдневные курсы обучения по планированию, бюджету, выбору директора и т.д. Также была разработана система отчетности для выявления плохо управляемых школ. Такие школы дополнительный надзор по менеджменту и дополнительные ресурсы и, в некоторых случаях, дисциплинарное вмешательство.

Полицейский департамент Чикаго добровольно сократился в середине 1990-х годов в направлении децентрализованной и демократической школьной реформы, хотя и независимо от них. Были применены идеи «общинной безопасности» (community policing).

Была разработана программа «Альтернативная программа безопасности Чикаго», по которой создавались сотни партнерств между полицией и резидентами соседств.

Было создано 280 соседских «пульсов» (neighborhood "beats"), административных атомов безопасности. Заинтересованные жители и служащие полиции собирались на "community beat meetings", проводимые ежемесячно. На этих собраниях обсуждались приоритеты безопасности, каким направлениям необходимо уделить наибольшее внимание как полиции, так и самих жителей. Разрабатывались стратегии решения этих проблем. Ответственность за исполнение разделялась между сообществом и полицией.

Планирование охраны исчезающих видов в соответствии с законом США о исчезающих видах (Endangered Species Act)

Закон был принят в 1973 году. Закон был антитезой «участвующему» действию. Поскольку он распространялся только на виды животных, признанные официально, начался длительный период борьбы консерваторов и прогресситов за включение или исключение тех или иных видов в списки. В 1982 Конгресс принял дополнение, позволяющее обходить строгие ограничения закона, которое называется «дополнительное разрешение на охоту», по кторому заявитель мог получить разрешение на ограниченную охоту в местах распространения вида, при условии разработки «Плана охраны зон обитания» (Habitat Conservation Plan). Целых 10 лет дополнение не применялось, поскольку было много юридических неясностей. Однако с 1993 года он начал применяться. К апрелю 2002 года было принято 379 планов охраны, покрывающие десятки миллионов акров.

Для создания планов вместе работали экологи, разработчики, заинтересованные в охоте и другие. Например, в Калифорнии план для множества видов и большой территории разрабатывался с участием официальных представителей агентств по охране окружающей среды местного, уровня, штата и государственного, активистов, представителей сообществ. Через совместное обсуждение был разработан план, предусматривающий сложную структуру управления, устанавливающий набор количественных показателей. Были разработаны меры для достижения этих показателей, режимы мониторинга, оценивающие эффективность исполнения плана, а также меры для адаптивного управления, чтобы реагировать на новую научную информацию и непредвиденные события.

В последнее время Служба по охране живой природы и рыбы (US Fish and Wildlife Service) разработала меры обучения и контроля для нейтрализации дефектов локализма. Исследование более, чем двухсот планов, показало, что менее половины удовлетворяет всем требованиям. Проблема в том, что важные решения принимались обычными людьми со свойственными взглядами и информированностью. В настоящее время Служба по охране создает информационную инфраструктуру, через которую возможно будет разным локальным группам связываться друг с другом и учиться друг у друга, а также отслеживать детали планов охраны и их действенности.

Автор: Михаил Сухарев

Выдержки из книги, изданной Всемирным Банком.

Учимся демократии: распределение государственных ресурсов с участием народа в Порто Алегре, Бразилия

Learning Democratic Practice: Distributing Government Resources trough Popular Participation in Porto Alegre, Brazil

Rebecca Abers // The Challenge of Urban Government. Policies and Practices. Ed. Mila Freire, Richard Stern. World bank, Washington, 2001. – 442 pp.

В 1989 году в Порто Алегре (1,3 млн. населения) к власти пришла Партия трудящихся (Partido dos Trabalhadores). Созданная ими городская администрация разработала политику участия горожан в принятии решений о расходовании средств. Это делалось через форумы общинных (neighborhood) организаций населения. Шестнадцать районных форумов собирали представителей различных частей города, пять тематических форумов включали представителей от всех частей, муниципальный бюджетный совет включал представителей всех (районных и тематических) форумов.

В результате радикально изменилась модель расходования средств. Вместо дорогих престижных проектов, типа создания туннелей, мостов и стадионов, вложения пошли на множество проектов малого размера по развитию города и инфраструктуры на окраинах города. Сейчас более 14 000 человек участвует каждый год в формировании бюджета.

Вовлечение в приятие решений на основе ежедневного участия, что прямо и косвенно влияет на организацию гражданского общества.

В 1964 году в Бразилии была установлена военная диктатура, которая постепенно была размыта различными формами общественного протеста в 70-е годы.

В первое время после падения диктатуры и установления демократии процветал клиентелизм – лидеры локальных организаций «меняли» голоса избирателей на материальную помощь сообществу – строительство общественных центров, обеспечение спортинвентарем и т.д.

Второй уровень клиентелизма – посредничество с местным бизнес-сообществом в привлечении городских контрактов на строительство, транспорт, медицинское обслуживание.

Созданная в 1981 г. Партия трудящихся дистанцировалась от централистской политики социал-демократов и организовалась вокруг «ядер» (nuclei) – небольших общин, школ, работников предприятий, которые собирались, принимали решения и избирали делегатов на зональные, муниципальные и районные конференции партии.

Политика участия снизу доверху была принята, как основная. Однако, будучи практически применена после победы ПТ в ряде городов в 1982 и 1985 гг. оказалось, что лишь небольшая часть населения начала принимать участие в управлении, и чаще всего, это были не наиболее обездоленные. Поэтому политика была усовершенствована, с целью концентрации помощи к тем, кто попал в состояние эксклюзии.

В Порто Алегре в некоторых районах сначала возникли объединения общин, (это вроде наших ТОСов – М.С.) по инициативе их лидеров. Одновременно была создана Ассоциация Общин Порто Алегре. (UAMPA)

Процесс участия было необходимо децентрализовать. Город был разделен на 16 районов, (границы которых затем неоднократно уточнялись в переговорах между ними) и в каждом были проведены открытые ассамблеи. Около 400 человек участвовали в 16 ассамблеях, которые избрали «бюджетных делегатов».

Первые планы представляли собой колоссальные «списки благих пожеланий», на выполнение которых не было средств.

В 1990-х, в результате реформы законодательства, городские бюджеты получили источники доходов и начали выполняться, но первые бюджеты были под влиянием популистских настроений направлены на развитие инфраструктуры бедных окраин.

В середине 90-х годов в Порто Алегре был создан офис планирования, подчиненный мэру, одной из целей которого было взаимодействие с системой «участвующего планирования (participation planning )». Дискуссии по бюджету начинаются каждый год в апреле, и идут в виде открытых ассамблей в каждом районе города. Ассамблеи носят несколько театральный характер, и цель их скорее в привлечении новых людей, чем в принятии реальных решений.

Демонстрируются видеофильмы, объясняющие процесс, разъясняющие основные компоненты бюджета и представляющие основные инвестиции, сделанные администрацией в предшествующий бюджетный период. Предоставляется время для выступлений участников.

В первые несколько недель, следующие за первой ассамблеей, производятся собрания общин на «микрорайонном» уровне с целью обрисовать реальные приоритеты, которые официально докладываются администрации на втором раунде районных ассамблей в июне. В силу близости к дому и важности проблем, которые там поднимаются, на этих промежуточных собраниях активность участников весьма велика. Например, в 1995 г. в больших районных ассамблеях участвовало 7000 человек, а в промежуточных – 14000. На этих ассамблеях участники обсуждают «иерархию» инвестиционных категорий, простирающуюся от здравоохранения до работы канализации и состояния дорожного покрытия улиц. В некоторых районах согласие о важности тех или иных инвестиций достигается легко. В других приходится применять сложные системы голосования для того, чтобы правильно расположить конкретные проекты в порядке семи уровней приоритета. Затем, в каждой категории, участники предлагают конкретные проекты и располагают их в прядке приоритета.

Более сложные переговоры ведутся на региональных бюджетных форумах и в муниципальном бюджетном совете, члены которого избираются во время двух раундов открытых районных ассамблей. Делегаты на районный бюджетный форум избираются на промежуточных собраниях жителей пропорционально количеству присутствующих на первой ассамблее или районных собраниях. В конце каждой районной ассамблеи участники определяют, как будут избираться делегаты. Обычно каждой общине (neighborhood) разрешается выдвинуть количество делегатов, пропорциональное числу привлеченных участников. На следующем раунде районных ассамблей, участники голосуют за двух представителей и двух заместителей на район для участия в общегородском бюджетном совете.

После промежуточных собраний, районный бюджетный форум начинает согласовывать лист приоритетов, поступивших от общинных собраний единый лист приоритетов для района, как целого. Делегаты, многие из которых являются лидерами общин, используют разнообразные методы для того, чтобы собрать районный лист приоритетов из листов общин. В некоторых районах лист согласовывается прямым голосованием, что зависит от количества избранных каждой общиной делегатов и от хода переговоров между ними. В других случаях, участники используют сложные методы ранжирования для расстановки приоритетов в соответствии с их относительной важностью. Результаты этих переговоров создаются в ходе множества форумов и обычно используют как «распределенные критерии (distributional criteria )» и прямые переговоры между представителями общин.

Работа форума делегатов продолжается весь год. Большая часть ежемесячных или проходящих раз в два месяца собраний включает переговоры с городскими службами. Обычно обсуждаются «технические» проблемы, лимитирующие осуществление каких-то из приоритетных проектов. Поскольку «экономическая осуществимость» является эластичным понятием, позиция служб зависит от соотношения сил переговаривающихся сторон и от присутствия делегатов. Или же агентство может предложить изменить уровень приоритетов для некоторых проектов. Например, служба канализации может предложить пропустить дорогостоящий проект первого уровня приоритета и перейти ко второму, третьему и четвертому уровням, которые будут полезны большему количеству жителей.

Администрация также вносит «институциональный запрос» - инвестиции, которые должны быть сделаны, по ее мнению, но которые почему-то не возникли на ассамблеях общин. Форум имеет высшее право решения, будут ли произведены такие инвестиции. Это также важно для оказания давления на администрацию, чтобы она выполняла свои обещания. Делегаты периодически запрашивают представителей муниципальных служб о том, почему те или иные проекты выполняются слишком медленно, для того, чтобы выяснить причины неадекватного выполнения. Наконец, члены муниципального бюджетного совета обязаны информировать районных депутатов о том, что происходит на совещаниях.

Вторая важная роль форумов в том, что они осуществляют «микро-управление» выполнением проектов. Делегаты организуют «наблюдательные комиссии» из жителей общин для отслеживания хода реализации проектов, наблюдения за компаниями, работающими по контракту с городскими властями, контроля, что средства не расходуются впустую, что строительство идет быстро, и их замыслы исполняются.

Муниципальный бюджетный совет – это второй центр бюджетного процесса. В то время, как районные форумы занимаются распределением средств внутри района, муниципальный совет занимается распределением средств между районами, на инвестициях, затрагивающих более одного района, и на общем распределении ресурсов между службами.

После того, как каждый район представит свои приоритеты, в начале сентября, мэрия представляет совету проект распределения доходов между муниципальными службами, разнесенный по валовым цифрам по заработной плате, эксплуатацию и капитальные вложения.

Постепенно жители перешли от утверждения предложенных мэрией расходов к обсуждению и внесению поправок в общей сумме на миллионы долларов.

К 30 сентября, по уставу города, бюджет должен быть утвержден городской ассамблеей.

Далее бюджетный совет обсуждает детали инвестиционных планов для каждой службы. Совещаясь по два-три раза в неделю с октября по декабрь, каждая служба представляет свой инвестиционный план – который должен отражать приоритеты, утвержденные на районных ассамблеях.

Роль бюджетного совета в том, чтобы определить, приемлемо ли распределение средств между районами, предложенное службами. Если распределение приоритетов, выдвинутых районами, строго соблюдается, то дело совета решить, какие средства каждая из служб должна вложить в каждый район. В конце этого периода администрация обязана опубликовать и широко распространить годичный план инвестиций, разбитый по районам. План рассматривается, как официальный контракт по инвестициям, который администрация обязана соблюдать.

С января по июнь, когда следующий бюджетный совет начинает работу, ритм консультационной активности снижается. В этот период обсуждаются основные принципы инвестиционного процесса. Одно из главных обсуждений каждый год касается типа критериев, которые совет должен использовать в следующем году для разрешения конфликтов по поводу распределение инвестиций между районами. Члены совета обсуждают также процедуру выборов, используемую на районных ассамблеях, поднимает вопросы об технических критериях, используемых различными службами. Политика несколько изменяется каждый год в результате этих обсуждений между администрацией и членами совета.


Социальное партнерство, так хорошо показавшее себя за последние годы в Ирландии, Австрии и Финляндии, может получить новый импульс, будучи соединено с идеями "групповой работы" и "электронной демократии"

М.В. Сухарев

Институт экономики КарНЦ РАН

Управление и планирование крупными корпорациями и сложными социально - экономическими системами (далее - СЭС), такими, как регион или муниципальное образование, не может осуществляться одним человеком и требует создания особых управляющих коллективов, администраций. Необходимо подчеркнуть, что территориальная СЭС - это именно система, в которой взаимодействуют все элементы. Так, например, развитие многих производств зависит от развития транспортной инфраструктуры, зависит от наличия специалистов, а наличие специалистов - от возможностей территориальной системы образования и от привлекательности территории, как места проживания. Все вместе зависит от демографической ситуации, она, в свою очередь - от состояния здравоохранения и так далее.

Такие системы относят к холическим (целостным) системам, в отличие от конгломератов, в которых функционирование одних частей может не зависеть от других. Необходимость развития какой-либо части холической системы требует развития других частей, например, необходимость создания новых производств или расширения и модернизации старых требует обучения специалистов новых специальностей, развития энергосистем, создания новых инфраструктурных элементов - таких, как оптоволоконные линии связи.

В демократических обществах управление территориями обычно осуществляется с использованием механизма разделения властей, когда существуют и оформлены в виде особых институтов две ветви власти - законодательная и исполнительная. При этом и та, и другая ветвь существуют в виде организаций, состоящих из множества людей, между которыми происходит разделение управленческого труда. Однако, поскольку объект управления представляет собой целостную систему, элементы которой взаимодействуют друг с другом и зависят друг от друга, то и управление им должно строиться на основании модели, элементы которой взаимодействуют друг с другом аналогичным своему объекту образом.

Основная часть этой модели существует в сознании осуществляющих управление людей, причем разные части находятся в сознаниях разных людей. Такую модель мы будем называть распределенной когнитивной моделью (далее - РКМ) [Сухарев, 2003]. Каждому объекту реальной СЭС соответствует объект в этой идеальной модели; так, каждое предприятие отображено моделью в сознании соответствующего специалиста экономического отдела администрации, каждая больница - моделью в сознании специалиста отдела здравоохранения и так далее.

Важно понять, что РКМ так же, как и СЭС, которую она отображает, должна представлять собой систему, функционирующую, как целое, хотя она и размещена в головах множества разных людей. То есть, если мы хотим правильно управлять реальной системой, ее распределенная модель, находящаяся в сознании коллектива управленцев, должна функционировать подобно своему оригиналу. А для этого связи между ее элементами должны воспроизводить связи между элементами оригинала. Планируя развитие некоего производства, специалист должен установить связи со специалистами из других подразделений, не только хозяйственных, но и социальных, которые должны на своих частях общей модели просчитать, как согласовать грядущие изменения с изменением своих элементов СЭС, и послать ответный сигнал.

При этом РКМ оказывается относительно независимой от людей, в сознании которых она функционирует. Отдельные специалисты могут приходить и уходить из администрации, но система в целом сохраняется и продолжает действовать.

Взаимодействие между частями модели, находящимися в сознании разных людей, осуществляется через коммуникацию между ними. Остальная часть модели находится в искусственных внешних носителях информации - текстах, картах, схемах, графиках и так далее. Все большая часть модели в последнее время переносится в компьютеры.

Для работы распределенной модели требуется коммуникация и с этой искусственной частью, что реализуется при чтении людьми документов и внесении в них изменений.

Анализ процесса управления показывает, что управление является последовательностью воздействий на объект, причем воздействия призваны изменить объект в соответствии с принятой моделью его будущего. Затем управляющая система контролирует состояние объекта (обратная связь), сравнивая достигнутый результат с тем, что предусмотрено моделью. После этого могут потребоваться дополнительные корректирующие воздействия. И, наконец, часто требуется коррекция самой модели.

Все эти действия требуют передачи информации между РКМ и объективным миром, а также внутри самой модели между ее элементами. Причем чем более сложная и подробная модель имеется, тем большие количества информации необходимо передавать.

Обычно это движение и переработка информации обеспечивается в территориальных управленческих структурах с помощью давно известных средств - документооборота, совещаний, семинаров, планерок, личных контактов сотрудников администрации друг с другом.

В последнее время развитие вычислительной техники привело к возникновению особого класса программного обеспечения - средств поддержки групповой работы (groupware) и средств поддержки принятия решений (decision support systems). Эти средства обычно реализуются на основе мощного компьютера - сервера, на котором устанавливается комплекс программ групповой работы, Интернет-сервер, программы управления базами данных и сами базы данных. Некоторые системы, однако (например, Groove Workspace), принципиально основываются на распределенных сетевых структурах, в которых нет выделенного сервера и все компьютеры равноправны.

С точки зрения когнитивной науки, эти системы призваны стать средой, в которой могут развиваться и функционировать намного более совершенные распределенные когнитивные модели управления территориями. Функционирование РКМ в этой среде может быть намного более продуктивным. Прежде всего, системы групповой работы обеспечивают эффективную коммуникацию специалистов независимо от их местонахождения. При этом коммуникация может осуществляться и в текстовом варианте (электронная почта, конференции, чат), и в мультимедиа (звук, изображение). Но, в отличие от обычных совещаний, вся коммуникация легко может фиксироваться для дальнейшего анализа и обработки. Коммуникация становится намного более интенсивной, менее зависит от места и времени.

Научный анализ систем групповой работы должен видеть процесс шире, не ограничиваясь его технической стороной. Хотя основой являются компьютеры и средства связи, суть их внедрения (особенно в территориальное управление) глубоко социальна. Для сравнения можно привести социальные последствия появления такого средства коммуникации, как письменность. Казалось бы, примитивный способ записи звуков знаками привел к колоссальным социальным изменениям - появлению литературы, изменению способов функционирования культуры, особенно накоплению и распространению знаний на большие промежутки времени и расстояния, к возможности появления науки. Большие изменения с изобретением письменности произошли и в области управления. Возможность посылки письменных приказов, возможность заключения письменных договоров, записи планов, постановлений, законов, полностью изменила мир. Внедрение систем групповой работы в управлении и планировании приведет в ближайшие годы к новой управленческой революции; более того, в наиболее прогрессивных корпорациях эта революция уже идет.

Центром систем групповой работы является сервер, кроме которого в системе используются множество клиентских компьютеров, связывающихся с сервером через сеть Интернет. Благодаря использованию Интернет коллектив управленцев не привязан к работе в одном здании или даже одном населенном пункте. В него по мере необходимости могут включаться эксперты из других городов или даже стран.

На клиентских компьютерах может устанавливаться специальные программы для связи с центральным сервером, но могут использоваться стандартные браузеры Интернет, обладающие огромным набором функций для просмотра текстов, графики (в том числе векторной), видео, и поддержкой защищенной связи по шифрованным каналам.

Через клиентские компьютеры с системой связываются сотрудники администрации, эксперты, а также широкий круг лиц (бизнесменов, политиков, гражданских активистов), заинтересованных в развитии территории.

Программы поддержки коллективной работы (Computer Supported Cooperative Work) разрабатываются уже более десяти лет.

В качестве примера программных пакетов обеспечения групповой работы (далее - СОГР) можно привести следующие:

- IBM Lotus Notes/Domino

- Microsoft Exchange

- Novell GroupWise

- City View фирмы Municipal Software

- OpenGroupware.org , развиваемый группой энтузиастов и распространяемый бесплатно

- Groove Workspace фирмы Groove Networks

- ZENO groupware, проект Института Фраунгофера (Германия)

Одной из первых СОГР является программный комплекс Lotus Notes фирмы Lotus Development Corporation, разработка которого началась в 1984 году. Собственно, термин ``groupware'' и был впервые введен в употребление в связи с обсуждениями этого комплекса. В 1991 году на рынок поступила первая коммерческая версия Lotus Notes. В 1995 году фирму Lotus приобрела корпорация IBM, вложившая в дальнейшее развитие Notes значительные средства. В 2003 году в мире насчитывалось более шести тысяч крупных корпораций, использующих СОГР Lotus с персоналом более полутора миллионов человек.

Рассмотрим комплекс программ Lotus Notes/Domino, как одну из наиболее развитых и распространенных СОГР, включающую основные средства организации коллективной работы.

Основные компоненты Lotus Notes следующие [Данилин, 2000]:

- Электронная почта и системы пересылки сообщений

- Базы данных коллективного доступа:

- Средства автоматизации деловых процедур (workflow)

Систему Lotus Domino/Notes можно охарактеризовать как систему распределенных баз данных коллективного доступа, интегрированную с возможностями электронной почты. База данных коллективного доступа предоставляет возможность множеству пользователей одновременно осуществлять доступ и обновлять содержание баз данных.

Под распределенностью имеется в виду то, что базы данных могут располагаться одновременно на нескольких компьютерах, которые периодически синхронизируют информацию так, что через определенное время изменения в данных, сделанные на одном сервере достигнут любого другого. Этот процесс называется репликацией.

Интеграция с возможностями электронной почты подразумевает то, что не только люди-пользователи Notes могут обмениваться почтовыми сообщениями, но и базы данных и прикладные программы (приложения) Notes могут посылать документы и сообщения как людям, так и другим базам данных и приложениям Notes.

Девять основных категорий решений, предлагаемых для задач управления и планирования, перечислены в табл. 1 [Данилин, 2000].

Таблица 1

Почтовая инфраструктура

Информирование

Транзакции

Расширенная организация

Связь между организациями

связь с внешними участниками деловых процессов

Развитие электронных сообществ

создание альянсов, электронных рынков и групп с общими интересами

Инновации в производственных цепочках

управление производственными цепочками

Интегрированная организация

Коммуникации в масштабе организации

Поощрение межфункциональных связей

Управление знаниями на уровне организации

использование интеллектуального капитала и передового опыта

Бизнес-процессы на уровне организации

перестройка деловых процессов

Отделы и подразделения (автоматизиро-ванная рабочая группа)

Коммуникации в масштабе отдела, рабочей группы

Повышение эффективности информационного обмена

Групповая работа

Поддержка принятия решений

Бизнес-процессы на уровне рабочей группы

совершенствование обработки рабочих потоков и управления ими в рабочих группах

Коммуникации (эл. почта): потоки информации

БД коллективного доступа (совместная работа): потоки знаний

Средства workflow (координация): рабочие потоки

Для территориального управления имеет важнейшее значение пункт "Развитие электронных сообществ". Развитие местных сообществ является главным рычагом обеспечения социально-экономического развития территории [Филиппов, Авдеева, 2000]. Вместе с тем, быстрое распространение сети Интернет в России и уникальные возможности, которые она предоставляет, позволяют рассчитывать на то, что к 2010 году СОГР, работающие через Интернет, станут важнейшим компонентом организации местных сообществ.

Через эти же системы возможна реализация широко обсуждаемых и уже реализуемых проектов "электронного правительства" и "цифровой демократии", позволяющие с минимальными расходами использовать социальные технологии коммуникативного планирования и вовлечения населения в управление территорией.

Европейские пользователи Lotus порядке убывания интенсивности использования называют следующие технологии, которые и составляют суть "ПО для совместной работы" [Данилин, 2000]:

- Электронная почта

- Средства распространения и совместного использования информации

- Управление документами

- Возможности выполнения специализированных приложений

- Средства календарного планирования и составления расписаний

- Средства управления корпоративными знаниями

- Управление потоками работ (workflow)

- Средства поддержки приложений "дискуссионного" типа

- Мгновенная пересылка сообщений (chat)

- Конференции в реальном времени

Объединение всех этих средств, известных и ранее, в одном интегрированном пакете, создает принципиально новый продукт, поднимающий коллективную работу на качественно новый уровень. Среда СОГР увеличивает связность РКМ, используемой в планировании и управлении территорией, позволяет подробнее прорабатывать планы, программы, отслеживать реализацию программ, совершенствовать сценарное планирование.

Интересным примером использования СОГР является проект "виртуального предприятия" Sol-Eu-Net, который проводился по программе "Технологии информационного общества" ЕС [Sol-Eu-Net, 2002].

Была сделана попытка реализовать в форме виртуального предприятия партнерство двенадцати организаций с целью повысить возможности участников по принятию решений и добыче скрытой информации (Data Mining). Этот эксперимент столкнулся с тем, что управление предприятием требовало все большего распределения информации между партнерами. "Технические проблемы эффективного хранения, обновления, распределения, продвижения и передачи знаний часто оказываются проще решать, чем проблемы организационные, экономические, юридические, психологические и культурные" [Sol-Eu-Net, 2002, с.3].

В рамках проекта была создана система RAMSYS (SYStem for RApid remote collaboration in data Mining projects - система быстрого сотрудничества в извлечении данных), которая работала, как "виртуальная лаборатория". В ее основу были положены следующие принципы:

- Разделение всех знаний

- Возможность остановится и принять решение в любой момент

- Возможность начать работу по подготовке нового решения в любой момент

- Предоставление свободы в решении проблем и автономии отделениям

- Управление через назначение заданий

RAMSYS предоставляет для каждого проекта шаблон (template), в рамках которого осуществляется координация, сотрудничество, коммуникация, которые могут быть ограничены разными группами читателей, сотрудников - авторов, руководителей процессов [там же, с.5]. Для поиска данных использовался распространенный стандарт CRISP-DM, состоящий из шести фаз, который был приспособлен к требованиям удаленной коммуникации. Структура имеет следующий вид:

Координация регулирует объединение и последовательность индивидуальных работ. Релизы (deliverables) - блоки текста и других данных, которые готовятся сотрудниками проекта, продвигаются по сети, причем каждый имеет пометку фазы и задания, данные об авторе, дате и статусе.

Сотрудничество создает условия для эффективной работы. Секция коллективной работы RAMSYS называется "ресурсы". В ней каждый сотрудник может предложить промежуточные результаты, как ресурс (данные, модели, оценки, инструменты, графики, слайды, коды, части отчетов). Ресурсы могут быть связаны (присоединены) с релизами; при этом за каждым ресурсом сохраняется тип, автор и дата. Особо следует отметить наличие специального инструмента моделирования. В систему встроен язык предиктивного моделирования PMML (Predictive Model Markup Language), позволяющий строить предсказательные модели.

Коммуникация важна для всех видов групповой активности. Сотрудники могут обсуждать и комментировать предложения и предположения и планы друг друга, задавать вопросы и отвечать на них, проводить "мозговые штурмы", создавать классы идей и карты концепций.

Осведомленность о других сотрудниках и их деятельности важна для координации нескольких пользователей.

Система RAMSYS была реализована на СОГР Zeno 2.0, распространяемой бесплатно, что придает ей особый интерес для использования в условиях российских муниципальных образований, зачастую имеющих дефицит бюджета. Однако СОГР Zeno не русифицирована, что требует организации усилий (или в виде волонтерского движения, или в виде проекта с грантовым финансированием, или же комбинированного) для русификации программного комплекса.

В СОГР Zeno встроены сервер электронной почты James и система управления базами данных (СУБД) MySQL.

Литература:

1 Data Mining and Decision Support for business competitiveness: A European virtual enterprise. Sankt Augustin: Fraunhofer-Gesellschaft, 2002. - 86 с.

2 Данилин, А.В. Что такое Lotus Domino и Notes и как они работают? // Режим доступа: http://www.soft.rcenter.ru/

3 Сухарев, М.В. Распределенные когнитивные модели в региональном планировании // Рыночные преобразования в России и Карелии: опыт первого десятилетия и взгляд в будущее. КарНЦ РАН, Петрозаводск, 2003 г. - С. 66 - 76

4 Филиппов, В., Авдеева, Т.Т. Основы развития местного хозяйства. М. Дело, 2000. - 264 с.




Версия для печати [Версия для печати]

Гостевые комментарии: [Просмотреть комментарии (0)]     [Добавить комментарий]



Copyright (c) Альманах "Восток"

Главная страница